Beschaffungsanalyse

Ziel

Die Beschaffungsanalyse ist das Dokument, in dem die Auftraggeberin zusammenträgt, was sie für die Wahl des Verfahrens und die Planung der Beschaffung wissen muss. Das Beschaffungsrecht nennt die Organisation, die den Auftrag vergibt, Auftraggeberin. Laut HERMES 2022 soll die Aufgabe, aus der die Analyse hervorgeht, "alle beschaffungsrelevanten Informationen und Vorgaben" zusammentragen, das Verfahren vorbereiten und "die Grundlage für die Wahl der Verfahrensart" erstellen. Dieselbe Aufgabe stimmt die Beschaffung mit der Projektplanung ab.

Die Analyse ist Voraussetzung für den Projektmanagementplan und den Durchführungsauftrag. Die Ausschreibungsunterlagen beruhen danach auf ihr.

Der französische Name lässt eine Ausschreibung erwarten. Die Analyse schreibt aber nichts aus. HERMES lässt die Ausschreibung erst nach der Durchführungsfreigabe starten. Die Analyse kann auch ergeben, dass keine öffentliche Ausschreibung nötig ist. Das ist der Fall, wenn der Auftragswert ein Einladungsverfahren oder ein freihändiges Verfahren erlaubt.

HERMES verlangt, dass die Analyse "interne und gesetzliche Vorgaben, Abläufe und Fristen" berücksichtigt. Es nennt kein Gesetz. Den rechtlichen Rahmen setzt das Beschaffungsrecht. Eine Auftraggeberin des Bundes wendet das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) an. Ein Kanton oder eine Gemeinde wendet die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB 2019) an. Beide Texte nummerieren die Artikel zum Auftragswert (Art. 15) und zu den Verfahrensarten (Art. 17 bis 21) gleich. Ihre Schwellenwerte können abweichen.

Einsatz

Wann einsetzen

• Variante der Studie, die den Kauf der Lösung vorsieht: HERMES macht die Analyse dann zur Pflicht.
• Geschätzter Wert nahe an einem Schwellenwert: Die Schätzung entscheidet zwischen freihändigem Verfahren, Einladungsverfahren und offenem Verfahren.
• Laufender Vertrag mit einem Lieferanten: Sein Ablauf bestimmt die Frist für den nächsten Zuschlag.
• Lieferant an der Vorbereitung des Verfahrens beteiligt: Die Analyse regelt seine Vorbefassung vor dem Start der Ausschreibung (Art. 14 Abs. 1 BöB).
• Inbetriebnahme zu einem festen Datum: Die gesetzlichen Fristen der Ausschreibung und der Beschwerde gehen in den Beschaffungsplan ein.
• Öffentliche Beschaffung ausserhalb eines HERMES-Projekts: Die HERMES-Rubriken strukturieren auch ihre Vorbereitung.

Wann nicht einsetzen

• Die eingegangenen Angebote vergleichen: Die Analyse endet vor ihrem Eingang; die Lieferantenbewertung durchführen.
• Prüfen, ob das Recht die Lösung selbst erlaubt: Die Rechtsgrundlagenanalyse durchführen.

Beschreibung

Die Aufgabe in HERMES

HERMES 2022 ordnet die Aufgabe Beschaffungsanalyse erarbeiten dem Modul Projektgrundlagen zu. Sie läuft nur in der Phase Initialisierung. Sie beginnt mit dem Meilenstein Projektinitialisierungsfreigabe und baut auf der Studie auf. HERMES Online überträgt die Aufgabe dem Anwendervertreter. Der Projektleiter wirkt am Ergebnis mit.

HERMES verlangt, die Arbeit am Verfahren "so früh wie möglich" zu beginnen, also bereits in der Phase Initialisierung. Die für eine Ausschreibung notwendigen Abklärungen dürfen das Projekt unter keinen Umständen verzögern. Analyse und Studie sind aufeinander abgestimmt. Das gilt insbesondere für den Beschaffungsplan.

Das Modul Beschaffung übernimmt danach die offenen und selektiven Verfahren. In diesem Modul erarbeitet das Projekt die Ausschreibung und führt sie durch. Danach bewertet es die Angebote. Die Auftraggeberin entscheidet über den Zuschlag. Die übrigen Beschaffungen laufen über das Modul Projektführung. HERMES ordnet der Analyse die Beschaffungsgrundlagen zu: die Bedarfs- und Marktanalyse, die Abklärung des Verfahrens, die rechtlichen Aspekte und die Verfahrenswahl. Die Bewertung der Angebote greift die Aktivitäten auf, welche die Analyse vorgesehen hat, zum Beispiel die Anbieterpräsentationen und die Verhandlungen.

Die Rubriken des Dokuments

HERMES legt den Inhalt des Ergebnisses fest.

Das Verfahren kann je nach Variante abweichen. Eine Standardsoftware im Abonnement und eine Individualentwicklung erreichen nicht unbedingt denselben Wert und denselben Schwellenwert.

Die Analyse durchführen

Den Bedarf beschreiben und den Markt sondieren. Das Team geht von den Varianten der Studie aus. Es legt fest, was in welcher Menge und in welcher Qualität zu kaufen ist. Es klärt, wer liefern kann und wie viele Anbieter voraussichtlich antworten. Eine Informationsanfrage an die Lieferanten speist diesen Schritt. Eine Marktabklärung der Auftraggeberin vor der Ausschreibung führt nicht zur Vorbefassung der angefragten Anbieter (Art. 14 Abs. 3 BöB). Die Auftraggeberin gibt dann die Ergebnisse der Marktabklärung in den Ausschreibungsunterlagen bekannt.

Die Arbeit mit der Beschaffungsabteilung starten. Eine Kickoff-Sitzung bringt das Team und die Beschaffungsabteilung zusammen. Sie verteilt die Rollen der Beschaffung: wer die Ausschreibungsunterlagen verfasst, wer die Angebote bewertet, wer den Evaluationsbericht schreibt, wer entscheidet.

Den Auftragswert schätzen. Die Auftraggeberin schätzt den voraussichtlichen Auftragswert (Art. 15 BöB). Sie rechnet alle Leistungen zusammen, die sachlich oder rechtlich eng zusammenhängen. Verlängerungsoptionen, Optionen auf Folgeaufträge und Prämien zählen dazu. Die MWST zählt nicht dazu. Ein Vertrag mit bestimmter Laufzeit zählt über seine ganze Laufzeit und über die Laufzeit seiner Verlängerungsoptionen. Diese Laufzeit übersteigt in der Regel fünf Jahre nicht. Ein Vertrag mit unbestimmter Laufzeit zählt 48 Monatsentgelte. Eine wiederkehrende Leistung zählt über die letzten zwölf Monate oder über die zwölf Monate nach der ersten Bestellung. Das Gesetz verbietet, einen Auftrag aufzuteilen, um es zu umgehen (Art. 15 Abs. 2).

Das Verfahren wählen. HERMES lässt die Verfahrensart "aufgrund der Charakteristik der Beschaffung, der Vorgaben der Stammorganisation und den gesetzlichen Grundlagen" festlegen. Das BöB kennt das offene, das selektive, das Einladungs- und das freihändige Verfahren (Art. 17). Im offenen Verfahren schreibt die Auftraggeberin den Auftrag öffentlich aus. Alle Anbieter können ein Angebot einreichen. Im selektiven Verfahren schreibt die Auftraggeberin den Auftrag ebenfalls öffentlich aus. Danach wählt sie anhand der Eignung der Anbieter diejenigen aus, die ein Angebot einreichen dürfen. Im Einladungsverfahren lädt sie Anbieter ihrer Wahl ohne öffentliche Ausschreibung ein und holt wenn möglich mindestens drei Angebote ein. Im freihändigen Verfahren vergibt sie den Auftrag direkt an einen Anbieter.

Das Verfahren ergibt sich aus dem geschätzten Wert und den Schwellenwerten von Anhang 4 (Art. 16). Lieferungen, Dienstleistungen und Bauleistungen haben je eigene Schwellenwerte. Ein gemischter Auftrag folgt der Leistung mit dem höchsten Wert (Art. 8 Abs. 3). Ein Auftrag fällt in den Staatsvertragsbereich, wenn seine Leistung in den Anhängen 1 bis 3 aufgeführt ist und sein Wert die Schwellenwerte von Anhang 4 Ziffer 1 erreicht (Art. 8 Abs. 4). Für ein Bundesamt ändert dieser Status das Verfahren für eine Dienstleistung von CHF 300'000 nicht. Er verlängert die Mindestfristen.

Der Bundesrat passt die Schwellenwerte periodisch an (Art. 16 Abs. 1). Das Team liest Anhang 4 in der Fassung nach, die am Datum der Analyse gilt. Für einen Kanton oder eine Gemeinde liest es die Schwellenwerte in den geltenden Anhängen der IVöB 2019.

Art. 21 Abs. 2 erlaubt das freihändige Verfahren unabhängig vom Schwellenwert in neun Fällen (Bst. a bis i). Zum Beispiel kommt aufgrund der technischen oder künstlerischen Besonderheiten des Auftrags oder aus Gründen des Schutzes geistigen Eigentums nur ein Anbieter in Frage und es gibt keine angemessene Alternative (Bst. c). Aufgrund unvorhersehbarer Ereignisse wird die Beschaffung so dringlich, dass selbst mit verkürzten Fristen kein offenes oder selektives Verfahren und kein Einladungsverfahren durchgeführt werden kann (Bst. d). Ein Anbieterwechsel zur Ersetzung, Ergänzung oder Erweiterung bereits erbrachter Leistungen ist aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen nicht möglich oder würde erhebliche Schwierigkeiten oder substanzielle Mehrkosten mit sich bringen (Bst. e). Die Auftraggeberin dokumentiert jeden freihändigen Zuschlag nach diesem Absatz (Art. 21 Abs. 4). Die Analyse hält den angerufenen Buchstaben und die Tatsachen fest, die ihn begründen.

Den Beschaffungsplan erstellen. Das Team baut den Plan rückwärts vom Datum aus auf, an dem der Vertrag unterzeichnet sein muss. Die gesetzlichen Fristen bestimmen seine Untergrenze. Bei einem Auftrag im Staatsvertragsbereich haben die Anbieter im offenen Verfahren ab der Veröffentlichung mindestens 40 Tage, um ihr Angebot einzureichen (Art. 46 Abs. 2). Im selektiven Verfahren haben sie mindestens 25 Tage für den Antrag auf Teilnahme. Ab der Einladung haben sie danach mindestens 40 Tage für ihr Angebot. Ausserhalb des Staatsvertragsbereichs beträgt die Frist in der Regel mindestens 20 Tage (Art. 46 Abs. 4). Art. 47 erlaubt unter bestimmten Bedingungen, diese Fristen zu verkürzen.

Ein Anbieter kann die Ausschreibung und danach den Zuschlag innert 20 Tagen seit deren Eröffnung anfechten (Art. 53 Abs. 1 und Art. 56 Abs. 1). Bei einem Auftrag im Staatsvertragsbereich schliesst die Auftraggeberin den Vertrag erst nach Ablauf der Beschwerdefrist gegen den Zuschlag ab (Art. 42 Abs. 2). Die Ausschreibung eines Liefer- oder Dienstleistungsauftrags erscheint grundsätzlich in mindestens zwei Amtssprachen (Art. 48 Abs. 5). Der Plan sieht deshalb auch die Übersetzung der Unterlagen vor.

Die Beschaffung organisieren und finanzieren. Das Team formuliert die Anforderungen an die Projektorganisation. Es plant das Personal und das Budget für die Beschaffung: das Verfassen der Unterlagen, die Antworten auf Fragen, die Bewertung und allfällige Anbieterpräsentationen. Es prüft, ob die Finanzierung die ganze Beschaffung und ihre Folgekosten deckt.

Die Analyse abstimmen. Das Team stimmt die Analyse mit den für das Beschaffungswesen verantwortlichen Controlling- und Vorgabestellen ab. Beim Entscheid Weiteres Vorgehen prüft der Projektleiter, ob die Stossrichtungen von Studie und Analyse übereinstimmen.

Die Fallstricke

Die Optionen im Wert vergessen. Eine Schätzung ohne die Verlängerungsoption oder die Wartung unterschätzt den Auftrag. Sie kann zu einem Einladungsverfahren führen, wo das Gesetz ein offenes oder selektives Verfahren verlangt. Ein Konkurrent kann den Zuschlag anfechten, der dieses Verfahren abschliesst (Art. 53 Abs. 1 Bst. e BöB).

Den Auftrag aufteilen. Wer eine Beschaffung in Lose aufteilt, um unter einem Schwellenwert zu bleiben, verletzt Art. 15 Abs. 2 BöB. Lose von Lieferungen oder Dienstleistungen unter CHF 230'000 umgehen die öffentliche Ausschreibung. Unter CHF 150'000 umgehen sie auch das Einladungsverfahren. Ein Beschaffungsplan mit drei aufeinanderfolgenden Mandaten an denselben Lieferanten für denselben Gegenstand verrät die Aufteilung.

Das Pflichtenheft von einem Lieferanten schreiben lassen. Die Auftraggeberin schliesst einen Anbieter aus, der an der Vorbereitung des Verfahrens beteiligt war, wenn sich der erlangte Vorteil nicht ausgleichen lässt und der Ausschluss den Wettbewerb nicht gefährdet (Art. 14 Abs. 1). Die Auftraggeberin gleicht den Vorteil aus, indem sie die Vorarbeiten weitergibt, die Namen der Beteiligten bekannt gibt oder die Fristen verlängert (Abs. 2). Die Analyse hält fest, wer wozu beigetragen hat.

Ohne die gesetzlichen Fristen planen. Ein Beschaffungsplan, der die Vertragsunterzeichnung drei Wochen nach der Durchführungsfreigabe ansetzt, übergeht die Frist für die Einreichung der Angebote und die Beschwerdefrist. Das Projekt wartet dann auf die Beschaffung.

Die Analyse nach der Studie verfassen. Die Studie vergleicht ihre Varianten anhand ihrer Termine. Eine nachträglich verfasste Analyse entdeckt zu spät, dass eine Ausschreibungsfrist ein Datum der Inbetriebnahme unhaltbar macht. Aus diesem Grund lässt HERMES beide parallel erarbeiten.

Die Schwellenwerte einer früheren Analyse übernehmen. Anhang 4 legt seine Werte nur für die Jahre 2026 und 2027 fest. Eine Analyse, welche die Schwellenwerte eines früheren Projekts abschreibt, kann deshalb ein Verfahren wählen, das der Wert nicht mehr zulässt.

KI-Überlegungen

Ein KI-Assistent entwirft die Rubriken aus den Varianten der Studie, den Notizen der Kickoff-Sitzung und der Liste der bestehenden Verträge. Er listet die Kostenposten auf, die in die Schätzung gehören. Er meldet eine fehlende Option oder Wartung. Er fasst die Antworten auf eine Informationsanfrage zusammen und gruppiert die Lieferanten nach Lösungstyp. Er übersetzt die Unterlagen zur Durchsicht in die zweite Amtssprache.

Das Team prüft jeden Schwellenwert und jede Frist, die der Assistent nennt, auf Fedlex. Ein Sprachmodell gibt gern die Schwellenwerte einer früheren Periode wieder. Die rechtliche Qualifikation bleibt bei der Beschaffungsabteilung und beim Rechtsdienst: die Unterstellung unter den Staatsvertragsbereich, die Berufung auf eine Ausnahme für das freihändige Verfahren, die Vorbefassung eines Lieferanten. Der geschätzte Wert und das Budget gehen an keinen KI-Dienst, den die Organisation nicht zugelassen hat. Ein Anbieter, der sie kennt, verschafft sich einen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten.

Beispiele

Der folgende Auszug gibt die Rubrik "Beschaffungsrechtliche Aspekte" aus der Analyse eines Bundesamts wieder. Er zeigt, wie eine Verlängerungsoption den Auftragswert und damit das Verfahren ändert.

Ohne die Option sinkt der Wert auf CHF 206'400. Ein Einladungsverfahren schiene dann zu genügen. Art. 15 Abs. 4 rechnet die Option jedoch in die Laufzeit des Vertrags ein.

Visualisierungen

Ein erstes Schema zeigt die Reihenfolge der Fragen, über die ein Bundesamt zu seinem Verfahren gelangt: die Ausnahme für das freihändige Verfahren, der geschätzte Wert, dann die Unterstellung unter den Staatsvertragsbereich. Ein zweites Schema ordnet die gesetzlichen Fristen eines offenen Verfahrens nach der Durchführungsfreigabe an. Die Rubriken des Dokuments, die Schwellenwerte und die Schätzung des Beispiels bestehen aus Zeilen und Spalten. Sie sind deshalb Tabellen.

Aufwand

Werkzeuge

Die HERMES-Word-Vorlage Beschaffungsanalyse lässt sich auf der Ergebnisseite in HERMES Online herunterladen.

simap.ch ist die Plattform von Bund und Kantonen für das öffentliche Beschaffungswesen. Die Auftraggeberin veröffentlicht dort die Ausschreibung und den Zuschlag der offenen und selektiven Verfahren (Art. 48 Abs. 1 BöB). Das Team liest dort die Zuschläge vergleichbarer Aufträge. So erkennt es die aktiven Lieferanten und die zu erwartende Zahl der Anbieter.

Fedlex veröffentlicht das geltende BöB und seinen Anhang 4. Die Website der BPUK veröffentlicht den Text der IVöB 2019. Die systematische Gesetzessammlung jedes Kantons enthält sein Beitrittsgesetz.

Eine Tabellenkalkulation berechnet den Auftragswert Posten für Posten und enthält den Beschaffungsplan. Das Vertragsregister der Organisation zeigt die laufenden Verträge und ihre Ablaufdaten.

Quellen

• Schweizerische Eidgenossenschaft, Bundeskanzlei, HERMES 2022, Referenzhandbuch Projektmanagement, Ergebnis 4.4.1.9 Beschaffungsanalyse: die Beschreibung des Ergebnisses und sein Inhalt. Dasselbe Handbuch ordnet die Aufgabe dem Modul Projektgrundlagen zu (§3.4.2.1). Es stützt die Ausschreibungsunterlagen (Ergebnis 4.4.1.8), den Durchführungsauftrag (Aufgabe 5.4.3.10) und den Entscheid Weiteres Vorgehen (Aufgabe 5.4.2.7) auf die Analyse.
• Schweizerische Eidgenossenschaft, Bundeskanzlei, HERMES 2022, Referenzhandbuch Projektmanagement, Aufgabe 5.4.3.6 Beschaffungsanalyse erarbeiten: der Zweck, die Vorgehensfragen, die Terminregeln, die Grundlagen, die Aktivitäten und die Rollen.
• Schweizerische Eidgenossenschaft, Bundeskanzlei, HERMES 2022, Referenzhandbuch Projektmanagement, Modul Beschaffung (§3.4.2.2): der Geltungsbereich des Moduls und seine Abgrenzung zur Analyse.
• Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB), SR 172.056.1, Stand am 1. Januar 2026: Art. 4 und 8 (Auftraggeberinnen und Leistungen), 14 (Vorbefassung), 15 (Auftragswert), 16 bis 21 (Schwellenwerte und Verfahren), 42 (Vertragsabschluss), 46 bis 48 (Fristen und Veröffentlichungen), 53 und 56 (Beschwerde), Anhang 4 (Schwellenwerte 2026 und 2027).
• Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK), Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB 2019): der Text der Vereinbarung und ihre Anhänge.